La democracia en Europa

Fuente:   SettimanaNews

Por:   Jürgen Habermas

14/03/2026

 

Hoy, 14 de marzo de 2026, falleció en Starnberg, Alemania, el filósofo alemán Jürgen Habermas. Para honrar su figura intelectual y su pasión cívica por las instituciones democráticas y constitucionales, ofrecemos una traducción al castellano de su Conferencia Holberg, pronunciada en Stavanger el 11 de septiembre de 2014 (original en inglés, aquí). Si bien han transcurrido más de diez años, la propuesta política y constituyente que Habermas presentó en dicha conferencia sigue siendo no solo oportuna, sino incluso urgente, dados los profundos cambios a nivel internacional y el estancamiento que atraviesa la Unión Europea ante la desorganización del orden mundial impuesta por los Estados Unidos de Donald Trump.

El vigésimo aniversario del acuerdo que unió a Noruega con la Unión Europea queda algo eclipsado por el bicentenario de la Constitución, cuya celebración ocupa un lugar de honor en Noruega este año. Sin embargo, gracias a ese primer paso hacia un futuro posnacional, la democracia noruega está estrechamente ligada al destino de la democracia en la Unión Europea, en el que me centraré hoy.

Me centraré en los problemas que actualmente afronta la Unión desde la perspectiva de una cuestión constitucional con implicaciones que trascienden Europa: la cuestión de si el proceso democrático, hasta ahora establecido únicamente en el marco de los Estados nación, puede extenderse más allá de las fronteras nacionales. En otras palabras: ¿Puede el proceso de unificación europea dar lugar a una forma de democracia supranacional que trascienda el nivel organizativo de un solo Estado?

Hoy en día, la cuestión de la supranacionalización de la democracia se ha vuelto más urgente que nunca, ya que las democracias nacionales se ven cada vez más envueltas en los problemas derivados de la creciente discrepancia entre una sociedad global cada vez más interdependiente a nivel sistémico y un mundo de estados que permanece fragmentado.

 

El déficit democrático de la UE

Este problema se refleja dentro de la Unión Europea en un déficit democrático que se reconoce desde hace décadas.⁴ Dieter Grimm, uno de los jueces más conocidos y teóricamente más distinguidos del Tribunal Constitucional Federal Alemán (1987-1999), presentó recientemente un resumen convincente de su visión del estado, bastante problemático, de la Unión Europea, compartida por muchos expertos. Identifica tres causas de la creciente distancia que separa los procesos de toma de decisiones de las autoridades de la UE de la formación de la voluntad política de los ciudadanos europeos en sus respectivos ámbitos nacionales. La voluntad democrática de los ciudadanos europeos prácticamente no tiene impacto porque las "políticas" europeas están desvinculadas de la "política".

Grimm identifica la primera causa en el hecho de que un modelo político particular ha sido elevado al nivel de derecho constitucional y, por lo tanto, inmune al proceso habitual de cambio político. Si bien, a lo largo de las décadas, el contenido concreto de los tratados internacionales ha alcanzado implícitamente un estatus constitucional, principalmente a través de las sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, la aplicabilidad directa de las libertades económicas fundamentales como derechos subjetivos ha excluido en gran medida las decisiones sobre políticas económicas alternativas del proceso democrático. Esto ha tenido consecuencias significativas para la implementación de políticas económicas neoliberales en todo el mundo. En consecuencia, la integración negativa de las diferentes sociedades nacionales a través de las libertades de mercado ha prevalecido sobre la integración positiva que se logra políticamente mediante la formación de la voluntad de los propios ciudadanos.

La segunda causa reside en la naturaleza apolítica de la política europea, que opera independientemente de la influencia democrática. Esta autoinmunización de Bruselas respecto a las esferas públicas nacionales es consecuencia de la interacción entre instituciones libres de cualquier presión para obtener legitimidad, como en el caso del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y la Comisión, cuyas decisiones carecen de legitimidad suficiente, como en el caso del Consejo Europeo y el Consejo de Ministros. Las elecciones nacionales por sí solas no pueden autorizar a los representantes gubernamentales a participar en decisiones que afectan a otras naciones en su conjunto. La heteronomía se vuelve inevitable cuando el círculo de ciudadanos que elige a sus representantes y legitima sus decisiones no coincide con el círculo de ciudadanos afectados por dichas decisiones. Esta asimetría incentiva aún más a los gobiernos a desvincular sus políticas de Bruselas de la voluntad de sus electores nacionales.

Como tercera causa del actual déficit democrático, Grimm identifica la distancia entre el Parlamento Europeo y los ciudadanos cuyos intereses se supone que representa. Según Grimm, fortalecer el Parlamento, si bien es una medida necesaria en sí misma, no puede resolver el problema mientras no existan las redes de comunicación necesarias para conectar a los ciudadanos con los eurodiputados. Además, lo que falta, ante todo, es una ley electoral europea que permita a los partidos políticos europeos presentar listas de candidatos paneuropeas. Los partidos europeos deben organizar y llevar a cabo campañas electorales claramente diferentes, en cuanto a temas y personal, de las elecciones nacionales. De hecho, esta falta de diferenciación entre el liderazgo de los partidos a nivel europeo y nacional también explica los conflictos surgidos en las recientes elecciones para la Presidencia de la Comisión. (La participación equitativa del Consejo y el Parlamento en estas elecciones [de conformidad con el artículo 15, apartado 7, del TUE] requeriría un compromiso previo entre dos socios organizativamente independientes ya en la fase de presentación de candidaturas).

Dieter Grimm considera este tercer déficit tan grave que su convincente análisis, sorprendentemente, lo lleva a una recomendación defensiva. Según su "equilibrio democrático", otorgar mayores poderes al Parlamento Europeo agravaría los déficits democráticos existentes debido a la falta de los prerrequisitos necesarios mencionados. Sin embargo, esta recomendación es descabellada, ya que se basa en la suposición de que el statu quo puede congelarse. Esta expectativa no solo entra en conflicto con la dinámica de la globalización económica, que limita cada vez más la libertad de acción de los Estados nación, sino que la insostenibilidad del statu quo se hace particularmente evidente cuando la perspectiva del experto jurídico se extiende más allá de su propio campo. Después de todo, el proceso de unificación europea se inició por razones y objetivos políticos específicos. Hoy, resulta algo sorprendente reconocer que los objetivos políticos que se pretendía promover con la nacionalización de la soberanía nacional han proporcionado una vía para resolver problemas que desde entonces se han vuelto cada vez más acuciantes. La noble finalidad , antes considerada opcional, se ha convertido en una necesidad práctica que no puede ignorarse sin incurrir en dolorosas consecuencias.

 

La necesidad de una integración democrática más profunda

Me gustaría mencionar cuatro de estos desafíos políticos apremiantes a los que la política europea debe responder con una integración democrática más profunda.8 Se refieren a (a) el desequilibrio en las relaciones de poder que se ha desarrollado dentro de la Unión; (b) la amenaza a la cultura política en muchos países de nuestra Europa postimperialista; (c) la desintegración de los logros del estado de bienestar; y (d) la incapacidad de Europa para estar a la altura de su papel en la política mundial.

 

(a) El objetivo principal de la unificación, el que se persiguió explícitamente desde el principio, era garantizar la paz en Europa e integrar a la nación alemana tras la derrota de su régimen criminal. Si bien ambos objetivos se han logrado efectivamente (incluso bajo las difíciles pero afortunadas condiciones de la reunificación alemana), el cambio de poder que se ha producido en los últimos años corre el riesgo de socavar las relaciones de confianza entre los Estados miembros. En el transcurso de la gestión de las crisis de los últimos años, el dominio demográfico y económico de Alemania dentro de la Unión, y particularmente dentro de la zona euro, la ha llevado a asumir un papel de liderazgo que es en parte impuesto, pero sobre todo temido, y que ahora utiliza, aunque tácitamente, en su propio interés nacional. En consecuencia, Alemania se encuentra nuevamente atrapada en el dilema asociado con el "estatus semihegemónico" que había asumido desde 1871 y que logró superar solo después de dos guerras mundiales, gracias a la unificación europea. Hoy en día, Alemania debe tener el mayor interés en liderar a la UE más allá de una etapa de desarrollo en la que sea posible y necesario que una potencia líder tome iniciativas pioneras.

 

b) Más allá de este objetivo unilateral de rehabilitar a un miembro de la comunidad internacional que se había convertido en objeto de escrutinio, la integración europea también implicaba la esperanza de que los países involucrados se controlaran mutuamente y se animaran unos a otros a superar mentalidades y predisposiciones fatales. Hasta 1989, aún persistían las huellas históricas de crímenes masivos, imperialismo y opresión, nacionalismo y guerra. Ecos de buenas intenciones se pueden leer fácilmente en los preámbulos y artículos declarativos de diversos documentos europeos. Mediante esfuerzos conjuntos, se suponía que una cultura política liberal evitaría una recaída en los "malos hábitos". Ahora, esta esperanza de un "proceso civilizador y paternalista" (C. Offe) se ve desmentida por un antisemitismo revitalizado, un populismo de derecha e incluso racismo, que en algunos lugares se están infiltrando en los círculos gubernamentales, como demuestra el ejemplo de Hungría.

Ciertamente, la creciente desigualdad social ha llevado a una radicalización de las actitudes políticas en todas partes. Pero la tendencia general hacia la xenofobia y el nacionalismo, causada por la incertidumbre económica y el creciente pluralismo cultural, ha adquirido una fuerza explosiva dentro de la Unión Europea, y especialmente dentro de la eurozona. El hecho de que los temores al declive social y los prejuicios se hayan canalizado tanto contra el "monstruo" de Bruselas como contra sus respectivos vecinos europeos no puede explicarse únicamente en términos del curso de la crisis bancaria y de la deuda soberana. No fue tanto la crisis en sí misma como su interpretación lo que desempeñó un papel agravante. El modelo y el nivel de desarrollo de las economías nacionales proporcionaron la explicación de la "culpabilidad" e "inocencia" de naciones enteras. Este tipo de interpretación de la crisis centró la atención principalmente en los colectivos y desvió la atención del hecho de que los ganadores y perdedores de la crisis en diferentes países pertenecían a las mismas clases sociales. La única salida a esta recaída en una división nacionalista de Europa es continuar el proceso de integración en una dirección democrática.

 

c) La creación de un espacio económico común y una moneda única también se asoció con la promesa de una mayor prosperidad para todos. De hecho, durante décadas, se percibió el proyecto europeo como un juego de suma positiva y se le dio la bienvenida. Sin embargo, en el transcurso de la globalización económica neoliberal, esta idea de una Europa social ha fracasado visiblemente, y las razones de este fracaso radican en la propia Europa. En la mayoría de las sociedades de la OCDE, la brecha social entre clases y generaciones, entre empleados y desempleados, y entre élites educadas y menos educadas se ha profundizado, al tiempo que han aumentado las tensiones entre grupos étnicos, entre culturas mayoritarias y minoritarias, y entre residentes y migrantes. Pero estos conflictos potenciales no necesariamente condujeron a la resistencia a la unificación europea como tal. Este sentimiento solo se ha extendido durante una crisis política que ha dividido a Europa debido a su palpable, incluso flagrante, injusticia social. Sin embargo, un giro hacia políticas basadas en la solidaridad para superar la crisis actual no será posible sin transferir más derechos soberanos al nivel europeo, lo que a su vez requiere una reforma institucional que fortalezca el Parlamento Europeo.

 

d) Otro objetivo político —a saber, que Europa adquiera su propio perfil político global— puede haber surgido gradualmente en la conciencia de los europeos durante el orden mundial bipolar, mientras vivían bajo el escudo nuclear estadounidense. Sin embargo, desde el final de este período de gestación, la idea de que la Unión debería desempeñar un papel independiente en los asuntos internacionales y la política global ha cobrado forma, aunque no con el mismo impacto en todos los Estados miembros de la UE. Según esta idea, Europa, en una división del trabajo con el poderío militar de Estados Unidos, debería hacerse oír como una voz civilizadora en sociedades posheroicas, abogando por el cumplimiento del derecho internacional y la garantía de un orden de paz internacional, y debería emplear el poder blando de la negociación y la diplomacia hábil.

Esta idea no ha calado hondo, como demuestran las iniciativas nacionales unilaterales de algunos Estados miembros tras el 11-S. Sin embargo, dados los conflictos en Ucrania, a sus puertas, y los actuales focos de tensión en Siria, Irak e Israel, este objetivo, más o menos idealista, parece estar transformándose en una necesidad política imperiosa. Al igual que estos conflictos, los nuevos tipos de rebeliones en el norte de África y el sudeste asiático, así como las milicias asesinas en el África subsahariana, nos hacen comprender que Europa debe aprender a hablar con una sola voz en materia de política exterior y de seguridad. Debe actuar con decisión y de forma coordinada, pero sin sacrificar su imagen humanitaria en el proceso.

 

Fortalecimiento del poder ejecutivo inducido por la crisis

Las presiones para actuar que pesan sobre la Unión en su conjunto se han visto exacerbadas en la eurozona por los problemas específicos de una unión monetaria que opera en condiciones subóptimas. En este contexto, el ejecutivo, como siempre en tiempos de crisis, se ha visto obligado a reforzar su poder. En alianza con la Comisión y el Banco Central Europeo, los gobiernos nacionales reunidos en el Eurogrupo del Consejo Europeo han ampliado su ámbito de actuación a expensas de los parlamentos nacionales, agravando así significativamente el actual déficit de legitimidad. El Parlamento Europeo no se ha beneficiado del aumento de competencias de los órganos de la UE tras las reformas de los últimos años —el Pacto Fiscal, el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) y el denominado Paquete de Seis—, incluso cuando ha participado en el proceso legislativo. Estas medidas fueron necesarias para estabilizar los presupuestos públicos a corto plazo; sin embargo, la persistente tendencia hacia el aumento de los desequilibrios entre las economías nacionales solo puede frenarse a largo plazo en el marco de una Unión con una política fiscal, económica y social común. Las transferencias transnacionales, que entonces eran inevitables, solo podían legitimarse democráticamente si la UE se ampliaba para incluir una unión política, al menos en Europa Central.

La mayoría de los observadores y casi todos los políticos se dan por vencidos, ya que las encuestas indican que tal cambio de política, y especialmente una reforma institucional correspondiente, es impopular en todos los países involucrados. Los argumentos a favor son defensivos y, por lo tanto, poco propicios para la movilización política. Hoy, una "Europa fuerte" carece del poder motivador de los objetivos ofensivos y emancipadores que antaño impulsaron los movimientos constitucionales europeos. Además, la observación, basada en encuestas, de que ciertos objetivos y políticas son "inviables" solo es válida principalmente bajo las condiciones del statu quo. Y en nuestro caso, entre estas condiciones se encuentra el hecho de que las élites políticas han evitado durante medio siglo convertir los asuntos europeos en asuntos de la esfera pública nacional. En consecuencia, el resultado de debates públicos persistentes, incisivos, bien informados y de amplio alcance sobre las opciones políticas relevantes, si se llevaran a cabo, sería completamente incierto. Dieter Grimm aboga, con razón, por la "europeización" de las elecciones europeas. Las predicciones electorales pesimistas tienen poco valor mientras no se produzcan debates públicos ni campañas informales; por ejemplo, sobre la cuestión de si las desventajas a corto plazo de la solidaridad de los llamados "países donantes" hacia los "países receptores" no resultan rentables para los países donantes a medio y largo plazo.

Por otro lado, el marco institucional de la Unión está orientado a la cohesión y estabilidad de una comunidad política muy fragmentada y, por lo tanto, precisamente a evitar este tipo de campañas. El objetivo de este diseño no es la resolución de conflictos ni la generalización de intereses a nivel europeo, sino más bien un proceso de toma de decisiones consensuado basado en el cuidadoso distanciamiento de los posibles conflictos. Parte de este mecanismo de prevención de conflictos es la marginación del Parlamento y el mencionado distanciamiento de las decisiones políticas de las esferas públicas nacionales. Mientras que los conflictos entre Estados se negocian en el seno del Consejo, los ciudadanos europeos carecen de un espacio donde puedan, al menos, reconocer sus intereses sociales comunes más allá de las fronteras nacionales y transformarlos en conflictos políticos . Por lo tanto, difícilmente se puede esperar que el impulso para cambiar esta situación provenga del funcionamiento de las instituciones, incluso si es urgentemente necesario a la luz de los problemas apremiantes: “En lugar de dejar de lado el conflicto social y político (como lo ha hecho la Unión hasta ahora), la UE tendrá que promover y canalizar el conflicto social y político, para […] mediar entre las diferentes concepciones del ‘bien común’ y el modo de vida que se puede sostener en Europa” (Marc Dawson y Floris de Witte).

Muchos observadores (entre ellos, sospecho, Dieter Grimm) desestiman tales consideraciones sobre los cambios en la estructura institucional por considerarlas irrelevantes, ya que sitúan la causa del estancamiento del proceso de unificación en un lugar completamente distinto. En realidad, existe una falta de confianza mutua que los ciudadanos de diferentes naciones deberían demostrar entre sí como requisito previo para su disposición a adoptar una perspectiva común en la toma de decisiones políticas sobre asuntos federales compartidos. Por lo tanto, la principal objeción a la expansión de la UE hacia una democracia supranacional se formula en términos de que "no existe tal cosa como una nación europea".

Sin embargo, la observada falta de confianza mutua solo respalda esta tesis de la «falta de demos» si la malinterpretamos en un sentido sustantivo. Permítanme ofrecer una breve observación histórica para mayor claridad. En los estados europeos surgidos de los movimientos de unificación nacional, la conciencia nacional fue fomentada, e incluso producida, por las escuelas, el ejército, la historiografía nacional y la prensa. Esta conciencia se superponía con antiguos lazos dinásticos y religiosos, así como con formas de vida y lealtades regionales. No debemos confundir esta solidaridad antigua e informal, desarrollada convencionalmente en familias y comunidades prepolíticas, con la solidaridad cívica legalmente constituida . Quisiera enfatizar que el nacionalismo crea una mezcla perniciosa de estas dos formas de solidaridad históricamente distintas.

 

Movilización política y solidaridad

Ninguna nación, si entendemos el término en su sentido moderno, surgió sin la movilización política de las masas. Las naciones están compuestas por ciudadanos y forman comunidades políticas que no se desarrollaron espontáneamente, sino que fueron construidas legalmente. Contrariamente a las ideologías etnonacionalistas que pretenden suprimir este hecho, el nivel político de la integración cívica adquiere aquí un peso totalmente independiente de las capas informales de integración sociocultural . A diferencia de la solidaridad orgánica entre vecinos en un pueblo o la lealtad a un señor territorial, que se basa en formas preexistentes de integración social , la conciencia nacional, incluidas las características que se le atribuyen a posteriori, es el resultado de una forma organizada de integración política . En nuestros países, la masa de la población se movilizó durante el siglo XIX y se incorporó gradualmente a la formación de la voluntad política.

En las democracias contemporáneas se ha alcanzado un nivel relativamente alto de inclusión política; debemos tener presente este nivel político para explicar la falta de confianza mutua entre las poblaciones nacionales. Parto de la base de que, en una disputa abierta sobre los objetivos de la unificación europea, las motivaciones para el apego al propio Estado nación y la desconfianza hacia un superestado europeo quedarían claras, y que, en el transcurso de dicho debate, ambos motivos se diferenciarían con claridad. La falta de confianza que observamos actualmente entre las naciones europeas no es principalmente una expresión de autoaislamiento xenófobo contra las naciones extranjeras, sino que refleja, sobre todo, la insistencia de los ciudadanos conscientes de sí mismos en los logros normativos de sus respectivos Estados nación. En las democracias europeas de bienestar, existe la creencia generalizada entre los ciudadanos conscientes de sí mismos de que deben el frágil recurso de unas condiciones de vida libres, relativamente justas y socialmente seguras a las instituciones de sus Estados. Tienen un interés legítimo en garantizar que "sus" estados-nación sigan siendo los garantes de estos logros y no se vean expuestos al riesgo de intrusiones e invasiones por parte de una entidad supranacional desconocida.

Por eso creo que la falta de un «pueblo europeo» no es un obstáculo insuperable para la toma de decisiones políticas conjuntas en Europa. De hecho, una ciudadanía translingüe que une a una variedad tan amplia de comunidades lingüísticas diferentes es una novedad. Por eso necesitamos una esfera pública europea ; sin embargo, esto no significa que sea nueva . Más bien, la infraestructura existente de las esferas públicas nacionales es suficiente para la comunicación a nivel europeo. Simplemente, los ámbitos nacionales deben abrirse entre sí. Y los medios de comunicación nacionales existentes también son suficientes, siempre que realicen una compleja tarea de traducción: deben aprender a informar también sobre los debates que se están llevando a cabo en sus respectivos países sobre cuestiones de interés común para todos los ciudadanos de la Unión.

Entonces, la confianza entre los ciudadanos, que actualmente existe como una solidaridad cívica limitada al ámbito nacional, podría evolucionar hacia una forma de confianza aún más abstracta que trascienda las fronteras nacionales. La tesis del «no demos» oculta un factor que debemos tomar en serio: la convicción de que los logros normativos del Estado democrático merecen ser preservados. Esta autoafirmación de una sociedad civil democrática es distinta del aferramiento reactivo a características etnonacionales naturalizadas que sustentan el populismo de derecha.

Curiosamente, la autoafirmación democrática no es solo una razón empírica, sino también una justificación que, dadas las circunstancias, aboga por el intento de alcanzar una democracia supranacional. No es que las democracias confinadas a los Estados-nación puedan preservar su esencia democrática, como si no se vieran afectadas por su participación en la dinámica sistémica de una sociedad global, al menos no en Europa.

Los expertos han debatido ampliamente las cuestiones jurídicas que rodean la necesaria reforma de los tratados constitucionales vigentes. Quisiera abordar este tema desde la perspectiva de la teoría democrática, teniendo en cuenta los objetivos contrapuestos derivados de los dos intereses legítimos de los ciudadanos europeos que acabamos de mencionar: por un lado, tienen interés en formar una comunidad política supranacional capaz de actuar de forma eficaz y democráticamente legítima para resolver los problemas que actualmente afronta el pueblo europeo; por otro lado, desean emprender esta transnacionalización de la democracia únicamente con la condición de que sus Estados nación, en su papel de futuros Estados miembros, sigan siendo garantes del nivel de justicia y libertad ya alcanzado .

En la comunidad política supranacional, el nivel político superior no debería imponerse sobre el inferior. La cuestión de la autoridad decisoria última no debe resolverse mediante la jerarquización, como ocurre en los estados federales. La federación supranacional debería, en cambio, estructurarse de tal manera que la relación heterárquica entre los estados miembros y la federación permanezca intacta.

 

Una doble soberanía de los ciudadanos y pueblos europeos.

Para abordar esta cuestión, propongo un experimento mental. Imaginemos una Unión Europea democráticamente desarrollada, cuya constitución nacería de una soberanía dual. La autoridad constituyente estaría integrada, por un lado, por toda la ciudadanía europea y, por otro, por los diversos pueblos de los Estados miembros. Ya durante el proceso de redacción de la constitución, ambas partes podrían consultar a la otra con el fin de lograr un equilibrio entre los intereses mencionados.

En este caso, la relación heterárquica entre los ciudadanos europeos y los pueblos europeos estructuraría el propio proceso fundacional. Los intereses contrapuestos entre las dos entidades fundadoras de la constitución se reflejarían entonces, a nivel de la comunidad política establecida, en procedimientos —por ejemplo, la elección del Presidente de la Comisión— que requieren acuerdos entre órganos legislativos con iguales derechos (el Parlamento Europeo y el Consejo).

Lo que modifica el concepto clásico de soberanía popular con esta duplicación de poderes constituyentes no es la naturaleza colectiva de los pueblos ya organizados en estados; de hecho, los gobiernos nacionales, a través de los cuales estos pueblos son los únicos que pueden actuar, también operan por la voluntad democrática de sus ciudadanos individuales .

Lo novedoso de este escenario es que el soberano de "nivel superior" ya no puede tomar decisiones verdaderamente soberanas. De hecho, la "elevación de nivel" de los ciudadanos europeos mediante la incorporación de los pueblos europeos indica que el soberano debió haberse comprometido desde el principio a reconocer los logros históricos de un nivel de justicia encarnado en los Estados-nación. La soberanía de "nivel superior" o "compartida" implica que la autoridad constituyente, al fundar una comunidad supranacional, sacrifica parte de su propia soberanía para preservar los logros constitucionales revolucionarios del pasado. En su papel de miembros de sus respectivos Estados-nación, los ciudadanos (o sus representantes), como nos gustaría suponer, insistieron en que la sustancia democrático-constitucional de "sus" Estados se mantuviera intacta en la futura Unión.

Desde la perspectiva de la soberanía dual, si nos preguntamos qué reformas adicionales a los tratados europeos vigentes son necesarias para subsanar las deficiencias de legitimidad de la Unión Europea en una futura Eurounión —es decir, una Europa Central más integrada—, la respuesta básica es evidente. El Parlamento Europeo debería adquirir el derecho a presentar iniciativas legislativas, y el llamado «procedimiento legislativo ordinario», que requiere la aprobación de ambas cámaras, debería extenderse a todos los ámbitos políticos. Además, el Consejo Europeo —la asamblea de jefes de gobierno que aún goza de un estatus semiconstitucional— debería integrarse en el Consejo de Ministros.

Finalmente, la Comisión debería asumir el rol de un gobierno igualmente responsable ante el Consejo y el Parlamento. Con esta transformación de la Unión en un sistema político supranacional que cumpla con los estándares democráticos, los principios de igualdad de los Estados y de los ciudadanos recibirían igual consideración. La voluntad democrática de las dos entidades que definen la Constitución se reflejaría tanto en la participación simétrica de ambas cámaras en el proceso legislativo como en el estatus simétrico del Parlamento y el Consejo con respecto al poder ejecutivo.

Una Unión federalizada pero supranacional de este tipo también se desviaría significativamente del modelo federal. Curiosamente, la legislación actual de la UE incluye varias disposiciones importantes que, partiendo de la soberanía compartida de los ciudadanos y pueblos europeos, pueden entenderse como desviaciones legítimas del modelo de Estado federal:

el principio de limitación de la delegación de poderes, que garantiza que las instituciones europeas no adquieran autoridad para tomar decisiones finales;

el derecho de los Estados miembros a abandonar la Unión, donde las condiciones que rigen el proceso de salida arrojan una luz interesante sobre cómo la soberanía original del Estado adherente había sido "dividida", pero no completamente "perdida";

el procedimiento legislativo ordinario en el que el Consejo y el Parlamento participan en igualdad de condiciones;

la participación equitativa del Consejo Europeo y del Parlamento en la elección del Presidente de la Comisión;

el derecho de control que los tribunales constitucionales nacionales reclaman para evitar que el derecho europeo no alcance el nivel de las expectativas democráticas y jurídicas logradas en los Estados miembros;

la primacía del derecho europeo sobre los ordenamientos jurídicos nacionales, justificada únicamente en términos funcionales y no en términos de la prioridad general de las competencias federales sobre las nacionales;

sólidas competencias de los Estados miembros en la aplicación de las decisiones europeas, que garanticen que la comunidad supranacional no adquiera el carácter de Estado;

el monopolio descentralizado del uso de la fuerza legítima, que sigue en manos de los Estados miembros;

el principio de subsidiariedad, que sirve para mantener la estructura organizativa de los Estados miembros y proteger los estilos de vida nacionales.

 

Estos principios y disposiciones pueden entenderse, desde una perspectiva reconstructiva, como una expresión lógica de la formación de la voluntad democrática en una asamblea constituyente de composición compleja, en el sentido antes indicado. En este sentido, los Tratados Europeos ya prevén una comunidad supranacional constituida de manera simultáneamente federal y democrática.

 

Una federación europea como democracia transnacional

Supongamos que una Unión reformada pudiera reconstruirse como si fuera el resultado del proceso de construcción constitucional de un soberano "dual". ¿Qué nos autoriza a llamar a tal federación, que no se ajusta al modelo federal, una "democracia" transnacional? Con la duplicación de poderes constituyentes, la legitimidad democrática de la entidad política constituida se desplaza del nivel del proceso de construcción constitucional al metanivel de justificar la peculiar composición de la propia autoridad constituyente.

En este nivel meta, los requisitos previos que fundamentan la legitimidad son los mencionados: primero, que los ciudadanos de una futura Unión Europea, considerados en su conjunto, estén dispuestos a compartir los mismos derechos con los pueblos de los futuros Estados miembros; y segundo, que los pueblos de los futuros Estados miembros estén dispuestos a participar siempre que, en la comunidad política supranacional que se establezca, se garantice la integridad de sus Estados en su papel de garantes de los niveles de libertad y justicia históricamente alcanzados. La voluntad de ambas partes de aceptar estas condiciones no surge de la nada, ni la concesión de los futuros ciudadanos europeos de limitar su soberanía en favor de la participación de los pueblos europeos, ni la reserva que estos últimos mantienen al insistir en la sustancia normativa de sus respectivos Estados nación.

Desde la perspectiva de la teoría democrática, el acuerdo entre ambas partes para cooperar en la creación de una constitución abre una nueva dimensión. Históricamente, un acuerdo de este tipo, al que los europeos deben llegar entre sí, siempre es el resultado de un doloroso proceso de aprendizaje. Este proceso, que precede a la redacción propiamente dicha de la constitución, recuerda las disputas que precedieron a la fundación de los Estados Unidos, tal como se recoge en los Papeles Federalistas. Sin embargo, esta discusión tuvo un resultado diferente: al final de un largo y conflictivo camino, que incluso desembocó en una guerra civil, nació el primer estado federal democráticamente legitimado.

Actualmente estamos inmersos en un debate en la Unión Europea que, en algunos aspectos, es similar. A juzgar por el progreso de nuestra discusión actual, no parece posible resolver la tensa relación entre las dos partes —los ciudadanos de los estados individuales y los futuros ciudadanos de la Unión— a favor de una estructura jerárquica. Lo máximo a lo que podemos aspirar es a esclarecer dos objetivos contrapuestos que sus respectivos defensores consideran innegociables. La formación de una federación supranacional, aunque situada por encima del nivel organizativo de un solo estado, está, de hecho, más avanzada de lo que se cree. Ahora, bajo la presión de las crisis bancaria y de deuda soberana, la cuestión clave es cómo las realidades producidas legalmente pueden ganar terreno en la conciencia ciudadana para impulsar el proyecto con sus dos objetivos contradictorios: la comunidad supranacional, dotada de poderes adicionales para actuar en áreas políticas relevantes, debería, por un lado, poder ejercer su jurisdicción solo de forma democráticamente legítima, sin, por otro lado, privar a los Estados miembros de esa medida de autonomía que les permite supervisar de forma independiente la preservación de la sustancia normativa que nuestras democracias nacionales ya encarnan históricamente.

El mejor resultado posible de este debate es que los ciudadanos armonicen sus dos lealtades al avanzar en el proceso de integración, como si hubieran participado en la elaboración de la constitución desde el principio, en igualdad de condiciones, desempeñando el doble papel de futuros ciudadanos de la Unión y ciudadanos nacionales actuales. Si esta intención, compartida por todas las partes, pudiera a su vez caracterizarse como el resultado de un proceso democrático de formación de la opinión y la voluntad, entonces se subsanaría la última laguna en nuestro escenario de legitimidad democrática. Desde la perspectiva de la teoría política, este proceso de elaboración de la constitución de "nivel superior" se diferencia de todos los anteriores en que los debates informales que suelen preceder a los procesos formales de elaboración de la constitución, pero que en nuestro caso deben reactivarse, adquieren ahora una función legitimadora adicional.

Siguiendo la estela de las dos revoluciones constitucionales de finales del siglo XVIII, se han fundado muchos otros estados constitucionales hasta la actualidad. Todas estas fundaciones constitucionales pueden entenderse (con el nivel de abstracción necesario) como réplicas de las dos actas fundacionales originales de Filadelfia y París. Como ahora resulta evidente, la creación de una democracia supranacional, en cambio, no puede entenderse según el mismo modelo de un proceso de dos etapas , en el que la constitución de los poderes estatales sustenta los procedimientos políticos dentro del sistema político establecido. Un modelo más apropiado en este caso es, en cambio, el modelo de tres etapas, que presupone la existencia de estados-nación constituidos democráticamente. Cuando los ciudadanos desean defender el resultado histórico de revoluciones constitucionales anteriores, entra en escena un organismo, ahora facultado para funcionar como otra autoridad constituyente.

A diferencia del caso del soberano popular revolucionario, este obviamente no es un caso de autoempoderamiento en sentido estricto. El autoempoderamiento de los ciudadanos nacionales para participar —una vez más, por así decirlo— en la construcción constitucional a un nivel superior depende del consentimiento de un soberano popular clásico, que ahora entra en escena bajo la forma de la totalidad de los ciudadanos europeos y debe estar dispuesto a compartir su autoridad constituyente. Con el establecimiento previo de una soberanía de nivel superior —y, por lo tanto, con el acuerdo entre los dos sujetos designados para la construcción constitucional— la imagen clásica de un nivel constituyente y constituido se complementa con una dimensión adicional que, una vez más, sustenta el proceso real de construcción constitucional.